El Costo de los Proyectos de Participación Público-Privada
Carlos Reyes Romero
.
Al aprobar el pasado 15 de junio de 2011, la Ley de Asociaciones Público-Privadas para el Estado de Guerrero y las reformas constitucionales y legales que le acompañan, el Congreso del Estado obsequió un voto de confianza al gobernador Ángel Aguirre Rivero y le brindó el beneficio de la duda a los proyectos de prestación de servicios.
De esta manera la pelota ha quedado en el campo del Ejecutivo estatal. En adelante será su exclusiva responsabilidad si se implementan o no en la entidad proyectos de infraestructura o de provisión de servicios públicos bajo este esquema de financiamiento, que por cierto no es tan novedoso ni benévolo.
La participación de la iniciativa privada en la obra pública data cuando menos de los últimos 20 años y lo mismo se ha orientado al financiamiento de proyectos carreteros de altas especificaciones como a la generación de energía eléctrica o de infraestructura petrolera con los “Proyectos de Infraestructura Productiva con Impacto Diferido en el Registro del Gasto” de donde proviene el acrónimo de “Pidiregas”.
Ahora se les llama “Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo” aunque conservan la denominación de “Pidiregas” porque todavía hace poco seguían sin registrarse en el gasto y sin considerarse como deuda pública, hasta que a instancias de la fracción parlamentaria de Convergencia en el Senado de la República, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha empezado a registrarlos y reconocerlos como parte de la deuda pública del país.
En todos los casos, cuando a la iniciativa privada se le atora la carreta, invariablemente el gobierno ha acudido en su rescate y ha trasladado sus pérdidas al erario público. Al fin y al cabo el pueblo aguanta…
¿Por qué esta recurrencia del gobierno federal y ahora los de los estados y el del Distrito Federal a propiciar la inversión privada en proyectos de infraestructura y de provisión de servicios públicos?
Parece mentira pero la razón es muy simple: el Estado Mexicano no cuenta con recursos suficientes para cubrir las necesidades de inversión del país en cuanto a infraestructura y servicios; el gasto corriente consume el 80.13 por ciento del presupuesto nacional y sólo el 19.87 por ciento se destina a la inversión pública, de la cual el 17.91 por ciento es para inversión física.
Lo mismo sucede a nivel estatal y municipal. En el Presupuesto de Egresos 2011 para el Estado de Guerrero, el gasto corriente consume el 83.86 por ciento y el 16.14 por ciento restante es para inversión, de la cual sólo el 8.85 por ciento se dedica a inversión en infraestructura. Más o menos igual andan los municipios.
¿De dónde proviene esta permanente carencia de recursos? Todo mundo lo sabe y ya es tema recurrente de la opinión pública y hasta del escarnio popular: el Estado Mexicano casi no cobra impuestos al sector monopólico de la economía nacional.
Del millón 343 mil empresas registradas en el padrón de Hacienda, son sólo 422 los grupos monopólicos consolidados que desde 1982 gozan del privilegio fiscal de diferir el pago de impuestos, deducir el 100 por ciento de sus inversiones y que sólo contribuyen con el 1.78 por ciento de sus ganancias al gasto público, no obstante que facturan más de la mitad de lo que se produce anualmente en el país.
Hace dos años el presidente Calderón les reclamó públicamente este proceder. “La ley lo permite” le respondieron tajantemente.
Agréguese a esto que por una mala decisión fiscal las grandes empresas mineras se llevan prácticamente gratis el oro, la plata y el cobre que el país tiene en una abundancia que hasta ahora no conocíamos. Nos están saqueando a ciencia y paciencia de gobiernos que se hacen de la vista gorda.
Estas son las dos principales mermas fiscales que tiene el país y las que más afectan los ingresos fiscales de la federación, pero sobre todo de los estados y municipios.
Ya se nos olvidó, pero constitucionalmente las entidades federativas y los municipios tienen la potestad concurrente de cobrar contribuciones al gasto público, pero desde 1929 se convino en no hacerlo para no generar una doble o múltiple tributación. Desde entonces los estados y los municipios cedieron al gobierno federal su facultad de cobrar contribuciones propias, a cambio de lo cual el gobierno federal les haría participes del “Fondo General de Participaciones (que) se constituirá con el 20 por ciento de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.”
Y si “la recaudación federal participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería”, se entiende que cualquier merma de ésta repercute negativamente sobre el Fondo General de Participaciones, de donde provienen los recursos de los ramos generales 28 y 33 que se asignan a estados y municipios.
Por otra parte, indebidamente el gobierno federal reservó para sí la mayor parte del pastel fiscal, quedándose y ejerciendo directamente el 80 por ciento de lo recaudado y entregando a los estados sólo el 20 por ciento restante. Llevamos más de 90 años de que se nos impuso esta injusticia.
Los estados y los municipios han tratado durante los últimos 20 años de que esta situación cambie. En la década de los 90’ hubo algunos avances, lográndose en 1998 que los recursos federalizados sobrepasaran el 32 por ciento de lo recaudado por impuestos, ingresos petroleros y minería. Desgraciadamente esto viene en reversa y actualmente no llega a los estados más del 28 por ciento de la recaudación federal participable.
Lo más grave de todo es que vamos a pagar 2 veces los famosos contratos de asociación público-privada.
Primero: porque las actuales leyes fiscales permiten a las sociedades de inversión –y por cada contrato hay que formar una− deducir de impuestos el total de la inversión realizada, es decir, les vamos a pagar con recursos fiscales, que no van a ingresar a la recaudación federal participable, lo que inviertan en cada proyecto de infraestructura o de provisión de servicios.
Segundo: además todavía les tenemos que pagar “la contraprestación que tendrá derecho a recibir el Desarrollador”, así como “la inversión que deba hacer y el financiamiento que deba obtener”, sin que esté garantizado que la infraestructura, el bien o las instalaciones así financiadas queden en propiedad de la entidad contratante, es decir del gobierno, porque así lo permite literalmente la ley enviada por el Ejecutivo.
Pero además el gobierno será aval del crédito que se obtenga para la implementación de los proyectos y está obligado “a afectar como garantía o fuente alterna de pago de los Contratos, sus ingresos derivados de contribuciones, cobranza de cuotas, cooperaciones, productos, aprovechamientos, participaciones en ingresos federales, aportaciones federales o cualesquiera otros ingresos de los que puedan disponer, incluidos sus accesorios o, en su caso, los ingresos o los derechos al cobro correspondientes.”
Está a toda madre. Así quién no se hace rico de la noche a la mañana.
Afortunadamente, el hecho de que una ley haya sido aprobada no quiere decir que inevitablemente se vaya a aplicar. Hay casos muy sonados como el de la ley de extinción de dominio o el ordenamiento que permite a las autoridades hacendarias investigar y perseguir las redes financieras de la delincuencia organizada, que no son utilizadas. En Guerrero, tenemos la Ley de Aguas Número 574, que aunque permite la transferencia del servicio a la iniciativa privada, no se aplica.
¿Qué se podría hacer entonces? Muchas cosas, si se tiene voluntad política.
Se podría, por ejemplo, impulsar que la CONAGO promueva la reforma de la Ley de Coordinación Fiscal para cambiar la actual fórmula del 80/20 en la distribución de participaciones fiscales para quedar, cuando menos, al 60/40; se podría también reformar la Ley del Impuesto Sobre la Renta para eliminar del régimen de consolidación fiscal la autorización para el diferimiento del pago de impuestos y reducir los privilegios fiscales para las nuevas inversiones, así como revisar el régimen de deducciones fiscales y eliminar la deducción del pago de las cuotas obrero-patronales al IMSS y la disminución de impuestos del pago de la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas, para que la hacienda pública no siga cargando el cumplimiento de obligaciones que no le corresponden.
Se podría asimismo, disminuir al 50 por ciento el margen de amortización de las nuevas inversiones, para que el remanente le quede a la hacienda pública y que el Estado pueda realizar obras de infraestructura o de provisión de servicios con recursos propios.
También se podrían empezar a cobrar impuestos a las grandes empresas mineras y las “regalías provenientes de fundos y explotaciones mineras” que prevé la Ley de Ingresos de la Federación y que indebidamente no se les cobran, como si se hace por la extracción del petróleo; en su caso se puede hacer un convenio con la federación para que se les restituya al Estado de Guerrero esta potestad fiscal y pueda cobrar estas regalías por cuenta propia, como ya se hace con la tenencia vehicular, el impuesto al activo fijo y otros gravámenes.
Conviene tener en cuenta que tanto el Congreso de la Unión como las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes por tener facultades concurrentes, pero como ya dijimos más arriba desde 1929 se convino en no hacerlo para que no se dé una doble o múltiple tributación. Pero si el gobierno federal renuncia a ejercer las potestades tributarias concurrentes que de buena fe le han sido confiadas, delegadas, por los estados y municipios, éstos están en su legítimo derecho de reasumir el ejercicio de las mismas; hay fundamento constitucional al respecto.
El gobierno del estado debe también considerar que, en última instancia, las obras y proyectos que se pretende realizar pueden ser financiados mediante contratación de deuda directa, que sería menos onerosa y menos expoliadora que la que ofrecen las asociaciones público-privadas. Incluso se puede explorar la posibilidad de contratar deuda externa, que es todavía más barata que la interna. Seguramente el Congreso del Estado y la sociedad validarían y respaldarían este cambio de rumbo.
¿Qué se requiere? Voluntad política. Mucha y muy determinante voluntad política para impulsar políticas fiscales que permitan a la Nación recuperar los recursos para el financiamiento del desarrollo. Nuestra clase política tiene que entrarle al toro.
La iniciativa privada siempre será bienvenida y puede aportar mucho al desarrollo de Guerrero y del país, pero necesita asumir una actitud más comprometida con México y no sólo jalar agua para su molino. Ya bastante polarización social y graves riesgos de gobernabilidad nos ha generado su proceder.
Insistimos, la decisión de utilizar las asociaciones público-privadas como fuente de financiamiento para la obra y los servicios públicos, está en la cancha del Ejecutivo del estado.
Depende ahora del gobierno estatal que los escasos recursos fiscales con que cuenta Guerrero no sean entregados a la voracidad y la rapiña de aquellos que privilegian su enriquecimiento personal por encima del bien común.
Existen otras alternativas para la promoción del desarrollo de Guerrero; no nos ahorquemos con nuestras propias manos.
Con el aprecio de siempre, recibe mis cordiales saludos.
A t e n t a m e n t e
Carlos Reyes Romero
